OPINIÃO

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Sobre a Institucionalização e o funcionamento dos sistemas estatísticos nacionais nos Estados de Direito Democrático 07 Mar�o 2019

Estando cada vez mais longe o tempo em que o Poder se distanciava das realidades económicas e, sobretudo, sociais, com o advento dos Estados de Direito Democrático desenvolveu-se uma prática de responsabilização progressiva dos governantes pelos governados, que exige uma aferição permanente das necessidades de intervenção e dos resultados alcançados nas várias Políticas Públicas prosseguidas, impondo mecanismos de medição que, como condição necessária à eficácia governativa, permitam conhecer atempadamente a realidade que se governa para que se possa adequar tanto o discurso como a prática política, visto que face à complexidade do tecido económico e social das Sociedades modernas num contexto de acelerada mundialização dos problemas e soluções, a prática de uma gestão rigorosa em áreas de tão elevada sensibilidade não se compadece com atuações intuitivas ou decisões tomadas sem uma sólida base objetiva [informação quantitativa].

Por: Adrião Simões Ferreira da Cunha*

Sobre a Institucionalização e o funcionamento dos sistemas estatísticos nacionais nos Estados de Direito Democrático

A necessidade dos Países terem um Sistema Estatístico Nacional (SEN) deriva de ser essencial que disponham em tempo oportuno de Estatísticas Oficiais fiáveis convenientemente organizadas e acessíveis para a tomada de decisões a todos os níveis da Sociedade, em que os Institutos Nacionais de Estatística (INE) são os principais Centros de Racionalidade do processo de desenvolvimento dos países.
De facto, dirigentes políticos, gestores públicos e privados, investigadores e parceiros sociais, entre outros, não poderão cumprir as suas funções e realizar os seus objetivos com eficiência e eficácia se não dispuserem de Estatísticas Oficiais adequadas sobre as tendências passadas dos problemas que enfrentam, bem como sobre o seu estado atual, em termos que permitam perspetivar, alicerçadamente, a sua evolução futura [ver longe].

Estando cada vez mais longe o tempo em que o Poder se distanciava das realidades económicas e, sobretudo, sociais, com o advento dos Estados de Direito Democrático desenvolveu-se uma prática de responsabilização progressiva dos governantes pelos governados, que exige uma aferição permanente das necessidades de intervenção e dos resultados alcançados nas várias Políticas Públicas prosseguidas, impondo mecanismos de medição que, como condição necessária à eficácia governativa, permitam conhecer atempadamente a realidade que se governa para que se possa adequar tanto o discurso como a prática política, visto que face à complexidade do tecido económico e social das Sociedades modernas num contexto de acelerada mundialização dos problemas e soluções, a prática de uma gestão rigorosa em áreas de tão elevada sensibilidade não se compadece com atuações intuitivas ou decisões tomadas sem uma sólida base objetiva [informação quantitativa].

Assim, o apetrechamento estatístico oficial dos Países é imperioso, devendo ser assumido numa perspetiva internacional, que se impõe cada vez mais face ao desenvolvimento das relações internacionais na direção da globalização, tudo se traduzindo num progressivo e inelutável apertar da malha das interdependências.

Os INE de muitos países enfrentam, além de constrangimentos orçamentais, um défice de técnicos com formação universitária em Estatística, o que se poderá explicar, além das limitações orçamentais, por não oferecerem condições de trabalho suficientemente atraentes, em que, além das remuneratórias, as organizativas e de gestão podem ser um constrangimento determinante.

Assim, a prioridade atribuída pelos Governos à institucionalização e ao funcionamento dos SEN deve refletir a importância das Estatísticas Oficiais nas Sociedades modernas, tendo presente que:
-  Não cessa de aumentar a procura de Estatísticas Oficiais devido à complexidade do mundo moderno e aos Governos tomarem a seu cargo cada vez mais assegurar o bem-estar dos cidadãos, avocando uma multiplicidade de disposições de planeamento económico e social e de regulamentação, que os obriga a dispor de uma base sólida de informação estatística oficial sobre a qual possam fundamentar as suas políticas e monitorizar a respetiva execução, bem como determinar o seu grau de eficácia;
-  Os Governos que não têm um SEN operacional estão fortemente enfraquecidos, sendo cada vez mais facilmente reconhecido que o papel das Estatísticas Oficiais é fundamental, e tanto mais quanto se quiser: controlar os aspetos quantitativos dos problemas a resolver; situar os fenómenos na perspetiva desejada; indicar a importância das partes relativamente ao todo; substituir os votos mais ou menos piedosos, as belas declarações políticas e as afirmações tendenciosas, por dados objetivos [realistas];
-  As Estatísticas Oficiais são fundamentais para reforçar a identidade nacional dos cidadãos e para formar uma opinião pública informada numa sólida base objetiva.
-  A decisão política necessita de um Sistema de Informação integrado por três infraestruturas básicas:
-  Os Órgãos de Comunicação Social, visando formar uma opinião pública aberta à discussão de ideias e ao mundo, permitindo a discussão pública que contribua para estabelecer limites ao egoísmo individual;
-  A Independência da Ciência, que assegura aos cientistas autoridade para desenvolver métodos e linhas de investigação livre, com a obrigação de submeter os resultados alcançados ao debate público;
-  O Sistema Estatístico Nacional, que com regularidade produz e disponibiliza Estatísticas Oficiais com rigor científico e imparcialidade as quais, para além do seu valor informativo nos planos social, económico, demográfico e ambiental, revestem a natureza de uma autêntica informação cívica reforçando a cidadania.

Para desempenhar cabalmente este papel vasto e complexo as Estatísticas Oficiais devem satisfazer, entre outras, as seguintes condições:
-  Detendo as Estatísticas Oficiais um valor instrumental na tomada de decisões políticas, empresariais e na investigação, os INE devem estar orientados para todos os utilizadores;
-  Não sendo normalmente os dados estatísticos utilizados isoladamente mas sim em combinação com outros, é indispensável dispor de Estatísticas Oficiais harmonizadas quanto a conceitos, definições, nomenclaturas e métodos estatísticos;
-  Sendo as Estatísticas Oficiais um "produto" elaborado a partir de "matérias-primas" que são os dados estatísticos individuais fornecidos pelas unidades estatísticas inquiridas, é indispensável, para se obterem resultados de qualidade, garantir a confidencialidade dos respetivos dados individuais recolhidos.

As condições enunciadas assumem uma importância capital quando se equacionam as diferentes possibilidades de organização, gestão e funcionamento de um SEN, devendo os seus comandos legais consignar os Princípios Orientadores que, numa síntese abrangente, tratam normalmente os temas: Centralização/Descentralização; Coordenação Estatística; Segredo Estatístico; Autoridade Estatística; Independência, pelo que abordo algumas das questões fundamentais destes princípios norteadores da institucionalização de um SEN nos Estados Modernos.

A Centralização/Descentralização Estatística no plano funcional mais que um princípio orientador dos SEN, é um modelo organizativo, cuja questão essencial é o grau de consagração do modelo adotado.

Não oferece dúvidas o interesse de um país ter um INE forte, autónomo do ponto de vista técnico, administrativo e financeiro, e cujo dirigente de topo possua uma competência técnica e de gestão comprovada, mas não é tão pacífica a gama de atividades que deverá caber ao INE, bem como a autoridade de coordenação técnica que deverá possuir sobre as atividades estatísticas das Administrações Públicas setoriais.

Recolhe consenso que os INE devem ter a seu cargo, pelo menos: os Recenseamentos, designadamente da população; as Contas Nacionais, nas vertentes: anuais, trimestrais, regionais, e contas satélites; os Inquéritos Correntes às Empresas, em especial os necessários para o cálculo das Contas Nacionais e a elaboração de análises de conjuntura económica; as Estatísticas do Comércio Externo; as Estatísticas sobre as Condições de Vida das Famílias (Receitas e Despesas, Preços e Salários, Emprego e Desemprego, Pobreza e Exclusão Social); e as Estatísticas Demográficas.

Mas o consenso não é tão claro quanto às estatísticas sobre os Setores Sociais [Educação, Formação Profissional, Saúde, Segurança Social, Cultura, Justiça, etc.] que podem ser produzidas, em grande medida, através do aproveitamento de dados de registos administrativos da competência dos respetivos Ministérios de tutela.

Verifica-se que é prática universal caber aos Bancos Centrais a produção das Estatísticas Monetárias, Financeiras, Cambiais e da Balança de Pagamentos, o que fazem em articulação metodológica com os INE visando assegurar a necessária integração daquelas estatísticas no cálculo das Contas Nacionais da responsabilidade destes.

Sobre as vantagens e os inconvenientes da centralização/descentralização dos SEN no plano funcional, a experiência mostra que o modelo organizativo de pendor centralizante é vantajoso, embora admitindo a existência de flexibilidade legal para a prática casuística da descentralização funcional.

Na verdade, como referido, em muitos países os INE defrontam-se com limitações financeiras e de pessoal qualificado, pelo que, para recrutar e manter esta mão-de-obra [rara], estão em desvantagem face à capacidade concorrencial do setor privado e, por vezes, mesmo de alguns organismos públicas.

A este estado de coisas responde melhor o modelo organizativo centralizante por permitir concentrar uma massa crítica de competência técnica, enquanto num sistema descentralizante o pessoal está disseminado por serviços de estatística em vários Ministérios que utilizam em geral dados administrativos na produção estatística.

O desenvolvimento da informática, ao potenciar o aproveitamento estatístico dos dados administrativos, impõe que os INE tenham o poder legal de, além do direito de acesso aos respetivos registos, participar na sua conceção, de molde que as respetivas administrações de tutela utilizem nos formulários administrativos de suporte definições, conceitos e nomenclaturas estatísticas que facilitem a indispensável harmonização e a consequente comparabilidade das Estatísticas Oficiais, diminuindo os custos de produção, evitando duplicações e a inevitável delapidação de recursos, bem como diminuindo a carga sobre os inquiridos.
Abordo algumas questões importantes da organização dos INE que relevam da centralização/descentralização estatística no plano funcional, muito particularmente sobre: Capacidade Externa, Capacidade Interna, Planeamento e Prioridades, e Estruturas de Organização Interna.

A Capacidade Externa (CE) dos INE é a capacidade para estabelecer boas relações com a ambiência externa, fundamentalmente contactos e cooperação estreitos com os utilizadores, a fim de se manterem ao corrente das suas necessidades, e com os fornecedores dos dados individuais visando assegurar a sua confiança e colaboração, pelo que um objetivo importante da organização e da gestão de um INE é garantir uma forte CE.

Os INE não terão uma forte CE se não dispuserem de autonomia técnica, administrativa e financeira, se não forem objetivos, transparentes e imparciais, e publicamente reconhecidos como tal, devendo estar protegidos de todas as influências particulares e difundir as estatísticas imediatamente após a sua disponibilidade do processo produtivo.

Na verdade, as Estatísticas Oficiais devem estar acima de quaisquer grupos políticos ou de outros grupos de interesse, posto que no turbilhão dos acontecimentos e das ideias, tanto no domínio social como no económico, é imperioso para um país dispor de um INE que apresente regularmente a quantificação dos factos e dos fenómenos económicos e sociais, de um modo científico, objetivo, imparcial, oportuno, coordenado e sistemático.

A Capacidade Interna (CI) dos INE é integrada por uma multiplicidade de elementos importantes de que destaco: o âmbito e o nível das competências; o pessoal qualificado; as infra-estruturas de execução dos inquéritos correntes e recenseamentos; e os meios de tratamento eletrónico da informação.

A continuidade da gestão e do funcionamento é também indispensável para desenvolver uma forte CI, uma vez que mudanças abrutas ou frequentes na Direção dos INE tendem a diminuir sensivelmente a CI, mostrando a experiência que na atividade de produção estatística oficial é difícil recuperar com rapidez o tempo perdido.

A existência de uma estrutura no terreno para a recolha direta da informação estatística de base através de entrevista, constitui outro elemento fundamental da CI, reforçando extraordinariamente a própria CE.

Finalmente, quanto à infra-estrutura informática, posto que sem equipamento informático e pessoal especializado para otimizar a sua exploração não se pode [cientificamente] falar em produção e difusão de estatísticas, a CI dos INE é indissociável da utilização da informática no modelo descentralizado em rede.

Quanto ao Planeamento o Prioridades a pressão constante da procura de Estatísticas Oficiais, as crises que podem assaltar os INE e, em particular, os obstáculos que as respetivas Direções têm de ultrapassar para disporem de uma efetiva Capacidade Interna e Externa, podem absorver quase toda a sua energia, pouco tempo ficando para se consagrarem ao planeamento da produção, pelo que é crucial a criação da função Planeamento Global para que as diferentes unidades orgânicas programem integradamente as suas atividades, pelas seguintes razões:
-  Necessidade das Estatísticas Oficiais estarem disponíveis em tempo útil, e de que haja um equilíbrio entre os programas estatísticos nacionais e regionais, numa ótica de subsistemas de informação;
-  Necessidade das Estatísticas Oficiais serem adaptadas às necessidades dos utilizadores;
-  Necessidade de garantir a continuidade e comparabilidade das Estatísticas Oficiais para que os novos dados se possam registar e utilizar numa perspetiva histórica;
-  Nos países em que os grandes objetivos nacionais são refletidos em Planos de Desenvolvimento Estratégico, estes devem ser tomados como um quadro de referência para o planeamento da atividade estatística oficial, e serem feitos todos os esforços para o Plano Estatístico constituir um instrumento do plano de desenvolvimento nacional, garantindo no entanto uma resposta às necessidades de uma grande variedade de utilizadores;
-  Os custos elevados da produção e difusão de Estatísticas Oficiais impõem que o planeamento da atividade estatística nacional assente em prioridades fixadas racionalmente, em função de uma análise custo-benefício.

Quanto à Estrutura de Organização dos INE, há dois métodos clássicos para a departamentalização e afectação dos recursos humanos - segundo o domínio e segundo a função -, sendo que na prática o método geralmente mais utilizado é um sistema misto de tipo matricial, que permite uma organização horizontal realista e eficaz, a fim de integrar as atividades e os produtos estatísticos bem como eliminar o "espírito de capela" que a subdivisão excessiva em unidades distintas, quer na horizontal quer na vertical, geralmente engendra, para além da consequente indesejável diluição de responsabilidades.

Quanto ao princípio da Coordenação Estatística, qualquer que seja o modelo organizativo do SEN adotado, centralizante ou descentralizante, deve ser formulado nas componentes que lhes são inerentes, ou seja, coordenação técnica e coordenação de objetivos.

A importância da Coordenação Estatística é potencializada à medida que se inflecte para um modelo organizativo de pendor descentralizante, em que a prática mostra que é confiada a um órgão específico com poderes adequados e que nos SEN de pendor centralizante tal função é também confiada ao próprio INE.

Como aspetos mais relevantes da Coordenação Técnica, indispensável para se dispor de estatísticas harmonizadas [comparáveis nos planos setorial, temporal e internacional], refiro uma gama de instrumentos técnicos de coordenação estatística que permitem alcançar aquela comparabilidade e de que saliento: sistemas de conceção, constituição e gestão de ficheiros de unidades estatísticas relativos a pessoas singulares e a pessoas coletivas; controlo técnico central da elaboração de questionários estatísticos; recomendações internacionais sobre conceitos, definições, nomenclaturas e métodos estatísticos; sistemas de Contabilidade Nacional que são um instrumento de coordenação técnica da maior importância por estabelecerem o quadro de referência conceptual e metodológico para a elaboração das estatísticas de base setorial necessárias à produção das Contas Nacionais.

O princípio do Segredo Estatístico (SE) merece destaque na reflexão sobre a engenharia dos SEN, sendo a proteção do caráter confidencial dos dados estatísticos individuais recolhidos uma preocupação profissional e deontológica constante nos INE, pelo que foram criando determinadas práticas traduzidas em leis que definem o conceito de SE bem como as regras da sua aplicação, tanto no âmbito das empresas como no dos indivíduos.

A proteção dos dados estatísticos individuais respeitantes às empresas e aos indivíduos assume perspetivas diferentes na ótica dos utilizadores, posto que se é possível aplicar regras rígidas na proteção dos dados individuais relativos aos indivíduos, quase sempre sem inconvenientes para os utilizadores, o mesmo não acontece quanto aos dados sobre as empresas, e os problemas técnicos que os estaticistas oficiais têm de enfrentar e solucionar para preservar o caráter confidencial dos dados individuais, são muito diferenciados na prática.

O SE é acolhido nos SEN, sendo notória a preocupação ético-profissional dos estaticistas oficiais pelo seu respeito escrupuloso, sendo usual na admissão de pessoal nos INE proceder de imediato a uma ação de sensibilização para o problema, e muitas vezes obrigatório assinar uma declaração em que cada funcionário jura por sua honra respeitar escrupulosamente as normas sobre o SE a que fica legalmente obrigado.

Sendo as Estatísticas Oficiais o resultado do tratamento de dados individuais obtidos através da realização de inquéritos oficiais, fácil se torna concluir que a sua qualidade depende tanto da qualidade dos dados individuais como do tratamento de que são objeto para se produzirem os respetivos resultados, o que pressupõe a existência de um espírito de confiança e colaboração dos inquiridos, no caso presente das empresas, o que só poderá ser alcançado se o SE for rigorosamente respeitado e disso houver plena consciência por parte dos inquiridos.

A recolha de dados estatísticos confronta-se com os obstáculos negligência, indiferença e desconfiança das empresas relativamente à Administração Pública, podendo alinhar como principais razões desta desconfiança:
-  Considerando que a Administração Pública é um corpo orgânico dependente do Governo, algumas empresas podem temer que os seus dados possam ser transmitidos ao fisco ou às Administrações de tutela setorial;
-  As empresas sabem que as Estatísticas Oficiais podem levar os Governos a tomar medidas que, embora no quadro do interesse nacional, lhes sejam desfavoráveis face aos interesses que prosseguem.

Assim, algumas empresas poderão tender para fornecer dados pouco rigorosos ou com atraso [o tempo de resposta aos inquéritos, que condiciona a atualidade das estatísticas, é um fator muito importante como se compreende], pelo que para criar o indispensável clima de confiança e colaboração das empresas os INE têm de lhes dar garantias da proteção da confidencialidade dos seus dados individuais.

O princípio da Autoridade Estatística traduz o poder de realização dos inquéritos estatísticos oficiais estipulando a obrigatoriedade de resposta nos prazos que forem fixados e as sanções para os casos de transgressão estatística, normalmente do tipo: não-resposta; resposta fora do prazo estipulado; e resposta incorreta, em que a questão fundamental da aplicação deste princípio é a de decidir sobre a forma de como e a quem atribuir esse poder.

A solução da maioria dos países é a lei do SEN atribuir esse poder ao INE que fica em condições de independência para realizar inquéritos e alterar ou cessar os existentes consoante os mecanismos para auscultar as necessidades estatísticas, fixar as prioridades e os programas de atividade, ressalvada a necessidade de parecer prévio de um órgão do tipo Conselho Nacional de Estatística, que tenha como principal atribuição a orientação e coordenação superior do SEN e o "apoio critico" ao INE no exercício das suas funções, e que seja composto pelos parceiros naturais do trabalho estatístico oficial: produtores, utilizadores e fornecedores dos dados de base.

Como se compreende, sem legislação que determine a obrigatoriedade de resposta aos inquéritos estatísticos oficiais e que estipule sanções aos infractores, não é possível pensar em produção de Estatísticas Oficiais com qualidade [fiáveis, oportunas e pontuais].

Quanto à Independência dos INE, embora seja pacífica a discussão sobre a sua importância a verdade é que os INE podem sofrer por vezes tentativas de intromissão, diretas ou indiretas, dos utilizadores, tanto públicos como privados, visando uma certa orientação da sua produção e mesmo uma certa delimitação da própria esfera de competência, pelo que se impõe um comando legal que defenda os INE [fundamentalmente as próprias Estatísticas Oficiais] daquelas tentativas de interferência que, para além dos conflitos inerentes, poderiam originar à produção de estatísticas "orientadas" o que redundaria, inevitavelmente, na sua perda irreparável de credibilidade.

Para os estaticistas oficiais, atenta a sua missão de prestação de Serviço Público à Sociedade numa base objetiva, imparcial e equidistante, a questão centra-se na necessidade dos INE disporem do poder legal necessário para definir não só a metodologia mais consentânea com a realização das suas operações estatísticas oficiais e para divulgarem os resultados alcançados o mais rapidamente possível após concluído o respetivo processo produtivo tendo presente o binómio recursos/objetivos, como também para definir a linha técnica evolutiva da sua ação.

Nos Estados Modernos, atento o reconhecimento da necessidade de integridade e credibilidade das Estatísticas Oficiais está já perfeitamente radicado nas respetivas Sociedades o entendimento da necessidade dos INE serem totalmente independentes do poder político, e de quaisquer outros grupos de interesse/pressão.

De facto, nos Estados Modernos reconhece-se que o exercício da cidadania fica tanto mais robustecido quanto mais os cidadãos em geral tenham uma perceção consciente da independência dos respetivos INE relativamente a qualquer manipulação política, ou de qualquer outra natureza e, consequentemente, da integridade e credibilidade das Estatísticas Oficiais.
Lisboa, 5 de Junho de 2018
— -
*Estaticista Oficial aposentado, Antigo Vice-Presidente do Instituto Nacional de Estatística de Portugal

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